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国际前沿 |
| 中国履行《生物多样性公约》十年进展 |
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时间: 2003-05-22 点击率: 55980 |
| 摘 要： 1993年12月29日正式生效的《生物多样性公约》是生物多样性保护进程中具有划时代意义的公约，是全面探讨生物多样性的第一个全球性协议，是世界各国保护生物多样性、可持续利用生物资源和公平地分享其惠益的承诺。从2001年起国际生物多样性日定为每年的5月22日。今年国际生物多样性日的主题是“生物多样性与减贫――对可持续发展的挑战”。 |
中国履行《生物多样性公约》十年进展
1993年12月29日正式生效的《生物多样性公约》是生物多样性保护进程中具有划时代意义的公约，是全面探讨生物多样性的第一个全球性协议，是世界各国保护生物多样性、可持续利用生物资源和公平地分享其惠益的承诺。从2001年起国际生物多样性日定为每年的5月22日。今年国际生物多样性日的主题是“生物多样性与减贫――对可持续发展的挑战”("Biodiversity and poverty alleviation - challenges for sustainable development”)。
中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，也是批准加入《生物多样性公约》（以下简称公约）最早的国家之一。自从1993年公约正式生效实施以来，中国政府为保护生物多样性和履行公约，积极认真地开展了一系列卓有成效的工作，有力地促进了国民经济和社会的可持续发展，也为世界保护中国特有的生态系统、物种系统和遗传资源系统做出了重要贡献。
1. 加强保护,积极履约
1.1 建立国家协调机制
中国生物多样性保护实行国家统一监管和部门分工负责相结合的机制，特别是自从1993年中国批准公约以来，成立了由国家环保总局牵头，有国务院20个部门参加的中国履行《生物多样性公约》工作协调组，在国家环保总局成立履约办公室，并建立了国家履约联络点、国家履约信息交换所联络点和国家生物安全联络点。履约工作协调组每年都召开会议，制订年度履约工作计划，开展了一系列形式多样的活动，初步形成了生物多样性保护和履约国家工作机制。
1.2 加强立法和执法
为控制生物多样性锐减的趋势，中国已制定和颁布了生物多样性保护法律、法规20多项，基本形成了保护生物多样性的法律体系。各有关部门和地方政府每年都联合或分别组织一系列执法检查，严厉打击和查处破坏生物多样性违法活动，使中国生物多样性保护初步走上有法可依、依法管理的轨道。
1.3 强化就地保护
为加强生物多样性就地保护，到2002年底，中国已建立各种类型，不同级别的自然保护区1757个（不包括香港、澳门特别行政区和台湾省），总面积132.9万平方公里，陆地的保护区面积约占陆地国土面积13.2%。目前国家级自然保护区有197个。已初步形成类型比较齐全、布局比较合理、功能比较健全的网络。有21处自然保护区加入了“世界人与生物圈保护区网络”，21处自然保护区列入了“国际重要湿地名录”。3处自然保护区被列为世界自然遗产地。目前，这些自然保护区保护了我国70%的陆地生态系统，80%的野生动物和60%的高等植物，使绝大多数国家重点保护的珍稀濒危野生动植物都得到了保护。中国政府还加强了自然保护区的基本建设和管理，使自然保护区的环境、经济、社会效益日益显著，在水土保持、防沙治沙、气候调节、水源涵养、空气净化、生态旅游、环境意识教育等方面都发挥了重要作用。
1.4 重视宣传教育
中国政府每年都组织一系列形式多样、丰富多彩的生物多样性保护和履约宣传教育活动，如利用“地球日”、“世界环境日”、“国际生物多样性日”、“世界动物日”等举行宣传周、新闻发布会、国际研讨会、画展。播放专题电视片、电视专访、焦点访谈。开展中小学生征文比赛、知识竞赛，好新闻评奖，表彰生物多样性保护先进集体和个人。充分利用电视、报纸、无线电广播等媒介，就中国生物多样性保护和履约热点问题，进行宣传教育和表彰好人好事，并对违法活动揭露曝光。这些宣传教育活动公众反映强烈，在国际上也产生了良好的影响。加强了生物多样性科学知识的交流和普及，大大了提高公众意识和参与生物多样性保护的积极性。
1.5 推动全球合作
中国政府十分重视生物多样性国际合作和国际履约活动，多次派出了由环保、外交、科技、农业、林业、中科院等多部门官员和专家组成的中国政府代表团，出席了全部6次缔约方大会和《生物安全议定书》10轮工作组会及特别缔约方会议。还参加了公约的科技工艺咨询会和一系列全球及区域的国际合作会议，并加强了与公约秘书处、联合国环境规划署，联合国开发署、世界银行、全球环境基金等国际机构的协调和合作，较好地完成一批双边、多边的国际合作项目，为推动全球生物多样性保护合作和公约、缔约方大会决议的全面深入实施以及国际《生物安全议定书》达成协议做出了积极的贡献。这些项目成功的有效实施，为中国制定国家生物多样性保护政策、法律、法规，强化国家协作机制、提高国家能力建设水平、加强宣传教育及提高公众保护意识等方面，都发挥了积极和重要的作用。
2. 中国生物多样性保护任务艰巨
尽管中国已经采取一系列生物多样性保护和恢复措施，特别是加强自然保护区的建设和管理，以及随着退耕还林还草，禁伐天然林，生态功能区和生态示范区建设等政策措施的落实，部分地区的自然生态环境有所改善，但是由于气候变化等自然原因和历史上滥伐森林，毁草开荒，滥捕滥猎、环境污染等人为破坏所造成的影响，目前生物多样性丧失的趋势还没有得到有效的控制。
2.1 生境退化加剧，物种面临威胁
中国自然生态环境形势总体是严峻的，主要表现在森林覆盖率低（中国森林覆盖率16.5%，世界平均26.6%），天然林遭受砍伐，森林植被退化；草场超载过牧，质量下降，退化、沙化加剧；长江、黄河等大江大河源头生物多样性丰富地区的自然生态环境呈恶化趋势；沿江重要湖泊、湿地日趋萎缩；北方地区江河断流、湖泊干涸、地下水下降现象严重；全国主要江河湖泊水体受到污染。由于野生物种生境的退化和破坏，加上一些地区滥捕、滥猎和滥采，导致野生动植物数量不断减少。据统计，全国共有濒危或接近濒危的高等植物4000―5000种，占总数的15―20%，野生植物如苏铁、珙桐、金花茶、桫椤等已濒临灭绝。20世纪中国已经灭绝的野生动物有普氏野马、高鼻羚羊。接近和濒临灭绝的有蒙古野驴、野骆驼和普氏原羚等。在《濒危野生动植物国际贸易公约》中列出640种世界濒危物种中，中国有156个物种，约占总数1/4。因此，保护野生动植物的栖息地和生境，提高自然保护区的建设和管理水平，成为中国生物多样性保护的迫切问题。
2.2 外来入侵物种危害严重
据专家初步调查，IUCN公布的世界上100种最坏的外来入侵物种约有一半入侵了中国。据统计，每年全国因松材线虫、湿地松粉蚧、美国白蛾，松突园蚧等森林害虫入侵危害森林面积达150万公顷。豚草、薇甘菊、紫茎泽兰、飞机草、大米草、水葫芦等已在中国部分地区大肆蔓延，造成了生物多样性和农业生产的破坏。特别是沿海滩涂和近海生物栖息地因大米草等入侵物种的影响，海水交换能力和水质下降并引发赤潮，使大片红树林消失。西南部分地区因飞机草和紫茎泽兰群落入侵，造成本地草场和林木的破坏和衰弱，对自然保护区保护对象构成了威胁。据不完全统计，每年外来入侵物种危害造成经济损失约500多亿人民币。因此，防治外来入侵物种的威胁和危害，是中国生物多样性保护面临的另一重要问题。
2.3 生物安全管理亟待加强
现代生物技术的发展为人类解决粮食和医药的短缺以及环境等问题带来了福音，但也可能对生物多样性、生态环境和人体健康产生潜在不利影响。近10年来，中国现代生物技术有了较快的发展，转基因抗虫、抗病毒和品质改良农作物已有47种，如转基因棉花、大豆、马铃薯、烟草、玉米、花生、菠菜、甜椒、小麦等进行了田间实验，其中抗虫棉、抗病毒番茄等6种品种已开始商品化生产。中国转基因动物、微生物的研究也取得了重大进展。我国转基因农作物田间实验和商品化的环境释放面积仅次于美国、加拿大、阿根廷，居世界第4位。随转基因生物环境释放面积和商品化品种的扩大，对我国生物多样性、生态环境和人体健康构成的潜在威胁和风险将随之增加。尽管中国已制定一些生物安全法规，但还很不完善，还没有形成国家统一监管的机制，对生物安全的基础研究和转基因生物环境释放的监测也很薄弱，生物安全的资金投入与生物安全管理的需要差距很大。此外，由国家环保总局牵头参加谈判的生物安全议定书已于2000年1月达成协议，中国政府在2000年8月签署了议定书，到2002年世界上已有36个国家批准了议定书。中国政府正在协商尽快核准议定书事宜。预计议定书将可能在2003年上半年生效。因此，如何进一步加强生物安全能力建设和国家协调机制，做好转基因生物的越境转移管理和风险评估等工作，值得我们高度关注。
2.4 遗传资源保护和管理应予足够重视
中国是世界八大作物起源中心之一，遗传资源十分丰富，是中国实现可持续发展和提高人民生活水平的重要基础。
虽然，中国已组织过大规模考察和农作物品种征集，并建立一些作物种质库和作物种质圃，使一些农作物遗传资源得到保护。但由于缺乏有效的专门法律和政策性的保护措施，致使遗传资源在生产建设和资源开发过程中遭到严重破坏。如山东黄河入海口和黑龙江三江源的野生大豆，云南、广东、海南的野生稻，由于石油开发、农田开垦和人畜侵害，其面积不断缩小，有的地方已近绝迹。
2.5 西部地区生物多样性需抢救性保护
中国西部大开发战略是实现社会主义现代化的重要举措，西部地区现是中国生物多样性最丰富的区域，也是全球关注的生物多样性热点地区之一。这区域包括横断山南段（藏东南、滇西北、川西南）、岷山―横断山北段（川西北）、新、青、藏、交界高原山地，滇南西双版纳地区，湘、黔、川、鄂边境山地、桂西石灰岩地区，秦岭山地，伊犁―西段天山山地等重要地区。据统计，西部自然保护区面积约占全国自然保护区面积85%，所保护的生态系统和物种系统约占全国的70%。因此如何在西部大开发和西气东输、南水北调、青藏铁路等国家及地方重大项目建设过程中保护生物多样性是中国面临重要又迫切问题。
3. 中国生物多样性保护优先领域
随着经济全球化和贸易国际化的进程，保护和可持续利用生物多样性日显重要。一个国家生物多样性丰富程度和保护水平已成为综合国力和国家可持续发展能力的重要体现。生物多样性保护是环境保护主要内容之一，也是中国政府长期坚持基本国策的重要组成部分。在今后5-10年或更长时间内，中国生物多样性保护优先领域主要包括以下几个方面。
3.1 抓紧修订《中国生物多样性行动计划》
在全球环境基金和联合国开发署的支持下，中国于1993年完成制定并实施《中国生物多样性行动计划》。为国家制定生物多样性政策、法律、法规和部门行动计划、优先项目及开展国际合作起到重要的指导作用。随着公约全面深入地实施，生物安全、外来入侵物种、遗传资源利用和惠益共享、可持续旅游、传统知识和文化保护、生态方式应用和生物多样性多个专项领域保护以及公约与《防治荒漠化公约》、《气候变化框架公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》等的协调问题，急需在原行为计划中加以补充和修订。此外，中国西部大开发战略对西部地区生物多样性保护带来新的机遇和挑战。如何把生物多样性保护纳入西部资源开发和经济建设及国家各部门计划之中，以实现生物多样性保护和经济社会发展双赢目标，是修订行动计划要解决的另一紧迫问题。支持发展中国家在必要时修订生物多样性保护行动计划已列入第六次公约缔约方大会决议，并作为GEF资助重要领域，中国期待与GEF及其执行机构合作，以尽快完成行动计划的修订。
3.2 完善立法，依法管理
中国已制定一系列与生物多样性有关的法律、法规，为保护生物多样性发挥较大作用，但还不能满足市场经济发展和加入WTO的要求，需要加以补充、完善和修订。如一些部门的法律、法规与部门工作职责不完全一致；各部门之间的法律、法规存在着交叉、重叠或遗漏的缺陷，并需要解决如何与国际法接轨的问题；一些法律、法规执行部门兼有生物多样性开发和建设职能，使得法律、法规不能全面有效执行；国家还缺乏生物安全综合性法律法规、防治外来入侵物种法律法规、遗传资源利用和惠益共享法律法规、传统知识与文化保护法律法规和生物多样性开发与建设环境影响评估立法等。因此，中国应更多地学习和借鉴国外的生物多样性立法的经验，制定一套完善的、适合于中国国情又与国际衔接的法律、法规体系，以满足市场经济体系中生物多样性保护和可持续利用依法行政、依法管理的需要，这是中国生物多样性保护重要优先领域。
3.3 优先保护生物多样性关键地区
中国幅员广阔，生物多样性丰富又独特，并相对比较集中。根据国际标准即地区物种丰富度和特有种的数量以及中国专家长期综合研究的结果，中国有17个具有全球保护意义的生物多样性关键地区，其中陆地11个，湿地3个，海洋3个。它包括：⑴.横断山南段 ⑵.岷山―横断山北段 ⑶.新疆、青海、西藏交界高原山地 ⑷.滇南西双版纳地区。⑸.湘、黔、川、鄂边境山地 ⑹.海南岛 中南部山地 ⑺.桂西南石灰岩地区 ⑻.浙、闽、赣交界山地 ⑼.秦岭山地。⑽.伊犁―西段天山山地 ⑾.长白山地 ⑿.沿海滩涂湿地，包括辽河口海域、黄河三角州滨海地区、盐城沿海、上海崇明岛东滩。⒀.东北松嫩―三江平原。⒁.长江下游湖区 ⒂.闽江口外―南澳岛海区 ⒃.渤海海峡及海区 ⒄.舟山―南麂岛海区。
主要保护措施包括：⑴已建立自然保护区应强化监督管理，必要时应提高管理级别，如晋升国家级自然保护区，并争取由国家直接管理；尚未建立自然保护区的，应采取抢救性措施尽快建立,如《中国生物多样性保护行动计划》中提出关键地区建立27个自然保护区和6个农作物、家畜及野生亲缘种保护区，现已经建立了10个，有的正在筹建中；⑵禁止在这些地区建设污染项目，对资源开发和经济建设项目，必须事先执行生物多样性和环境影响评估制度，并落实相应保护措施。⑶加强这些地区生物多样性的科学研究、监测及评估；⑷有选择地建设一批不同类型的国家级生物多样性保护示范基地，并以这些基地为典型，以点带面，推动全国生物多样性保护，并将有关经验宣传推广，以供发展中国家借鉴；⑸争取GEF等国际机构和双边政府援助以及中央、地方更多的投资，以加强能力建设，实现有效管理和保护。
3.4 增加资金投入，提高国家能力建设水平
在中国政府重视和国际资助下，每年国家、部门和地方都有一定生物多样性保护资金投入，也实施一些国际合作项目。中国生物多样性监测、科研、信息和管理等具有一定的能力，但是由于地域广阔、基础薄弱、管理分散，加上人口增长和经济快速发展以及气候变化等自然原因的多重压力，中国生物多样性国家能力建设难以实现有效的保护和监管。加强中国生物多样性国家能力建设已成为当务之急。
（1）完善以市场经济为基础、并与国际法规相衔接的国家生物多样性政策体系、法律体系；
（2）理顺部门工作关系，加强统一监督职能和协调机制，提高国家整体监管能力；
（3）集中科研力量和资金，开展生物多样保护和履行热点问题。如生物安全、外来入侵物种、遗传资源利用和惠益共享、各专项领域生物多样性保护、生物分类学等的专项调查和研究；
（4）强化国家生物多样性信息系统，包括国家生物多样性信息交换所、数据库、地方和部门信息网络，以实现信息共享，为参与国际交流和合作以及国家生物多样性保护决策提供科学支持；
（5）建立科学、合理的生物多样性监测网络，特别是在关键地区的监测网络，不断提高监测能力和水平。
为遏制自然生态环境恶化和控制生物多样性丧失的趋势，经国务院批准的中国“十五”国家环境保护计划，列出了2001―2005年中国生物多样性和自然生态环境优先项目投资为500亿元人民币（约相当于61亿美元），加强国家基础能力建设的投资为100亿元人民币（约相当于12亿美元）。这些投资有待于中央、地方政府的进一步落实，以及争取国际的资助。
3.5 加大宣传、教育和培训力度，发动公众广泛参与
近些年来，随着生物多样性和环境宣传教育的加强，公众环境意识和参与积极性有较大提高，特别是各级政府官员对生物多样性和环境保护普遍重视。但是，生物多样性基本知识的普及教育和宣传力度还很不够，致使广大公众对生物多样性、生物安全、外来入侵物种、遗传资源等概念陌生、知识缺乏；一些偏远地区自然保护区管理人员基础知识、管理水平不高；从事生物多样性保护社会团体即非政府组织较少、力量薄弱。因此生物多样性保护缺乏坚实的群众基础。这也是造成人为破坏生物多样性的重要原因之一。
《中国生物多样性行动计划》对宣传、教育和培训提出了重要的框架方案。国家环保总局将与履约工作协调组的宣传、教育等部门进一步拟订实施方案，强调面向基层，面向广大公众、加大宣传、教育和培训力度，鼓励和发动公众从我做起，广泛参加到生物多样性保护行动中来。我们迫切期待公约秘书处、UNEP、IUCN、联合国科教文等国际机构的合作。
总之，中国是生物多样性丰富又独特的大国，有效保护中国生态系统、物种系统和遗传资源系统，不仅对中国坚持和实施可持续发展战略具有极其重要的意义，而且对于维护世界环境安全、人类文明和进步都具有深远的意义。中国又是一个世界上最大的发展中国家，能力和资金有限，中国将通过自身的积极努力，同时又需要国际社会的有力支持和资助，以共同保护具有全球意义的中国生物多样性。
中国履行《生物多样性公约》工作协调组办公室
2003.5.16
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