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中国生态大讲堂 |
| 如何应对新农村建设中出现的问题 |
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关键字：新农村建设
来源: 科学时报,王卉
时间: 2008-03-03 点击率: 884995 |
| 摘 要： “我判断，有一些地方会出现以新农村建设‘三集中’名义，推行新一轮农村宅基地置换与中心村建设，使一些企业或地方政府赢得新一轮占用土地的契机。可以说这是基层土地管理的一个黑洞。”
项目启动面对怎样的社会背景？在考察研究中又面对怎样的突出问题？《科学时报》记者特别采访了国家自然科学基金重点项目“我国东部沿海地区新农村建设模式与可持续发展途径研究”主持人，中国科学院地理科学与资源研究所研究员、区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随。
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“我判断，有一些地方会出现以新农村建设‘三集中’名义，推行新一轮农村宅基地置换与中心村建设，使一些企业或地方政府赢得新一轮占用土地的契机。可以说这是基层土地管理的一个黑洞。”
项目启动面对怎样的社会背景？在考察研究中又面对怎样的突出问题？《科学时报》记者特别采访了国家自然科学基金重点项目“我国东部沿海地区新农村建设模式与可持续发展途径研究”主持人，中国科学院地理科学与资源研究所研究员、区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随。
基础研究亟待加强
《科学时报》：“我国东部沿海地区新农村建设模式与可持续发展途径研究”项目动议是出于怎样的考虑？
刘彦随：从国际视野来看，尚没有可供借鉴的乡村发展模式和成熟理论；从国内情况来讲，中央提出了新农村建设的大政方针，但对新农村建设具有重要理论支撑作用的乡村地理学研究及其成果储备尚有些欠缺，迫切需要地理学者群体面向国家战略需求、紧密结合国内实际并与地方配合，开展新农村建设的区域差异、长效机制与区域模式的系统研究，进而提出国家层面具有指导意义的政策建议，充分发挥地理学服务“三农”的决策思想库作用。
项目于2007年正式启动，项目组按照预先设计的研究样带、样区和样点方案，采取了与政府相关部门座谈、深入典型村镇实地考察和农户问卷调查等方式，集中开展了为期两个多月的沿海地区新农村建设调研、考察与调查，在实地调研基础上举办了多次学术研讨会，并结合前期完成的若干专项研究，进一步对我国东部沿海地区新农村建设在全国的战略定位、重点领域、建设理念、科学命题、主导模式与创新途径等方面，进行了较深入的分析和研究。
1999年以来，我曾参与西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起，以及东部沿海地区新农村建设等多次针对不同区域、不同重点的相关调查。可以看到，为解决地区发展和脱贫解困问题，我们已经付出了牺牲资源环境的沉重代价。现在强调全面协调、可持续发展观，就是要考虑长期、代际发展的公平与和谐，就是要同时解决生态、生产和生活的问题。过去片面追求发展生产，但牺牲了生态，在生活上也凸现出一些社会公平问题。新时期推进新农村建设，理应着眼于乡村地域系统的整体优化，深入研究农村发展面临的关键性问题，尤其是统筹城乡发展和提升农村竞争力的科学途径问题。
最大问题是土地问题
《科学时报》：东部沿海地区的新农村建设目前是什么状况？
刘彦随：各级政府对新农村建设与发展工作非常重视，建立了一套相应的组织领导机构。尤其在创新土地利用政策、扶持农村专业合作组织、培育农村集体经济、推行农村经营性资产股份制，以及在发展现代农业等方面取得了初步成效。当然，由于自然基础、经济实力及区位条件的不同，各地区新农村建设的进展也存在明显差异。
从普遍状况来说，过去的农村建设发展基本上是自生自灭。比如，农村居民点建设出现的散、大、乱问题，就是因为地方政府对农村用地缺乏统筹规划与管理，村集体组织拥有用地审批的权利，但实际上没有履行好规范管理的责任。正因过去没有管，积累问题也很多。在不少农村地区，以往是“垃圾靠风刮，污水靠蒸发，家里亮堂堂，外面乱糟糟”。当然，现在环境状况明显有所好转。
我觉得最大问题是土地配置与管理问题。
首先，用地政策和制度有长效机制，农村用地盘活与配置也应该纳入土地利用总体规划中来，不能像过去那样，城市大规模扩展占用耕地，但不给农村预留必要的建设用地。
农村建设主要有三个方面的用地需求：其一，农村的基础设施建设，过去欠账太多，这一状况必然要改变；其二，公共服务、文化娱乐设施建设；其三，解决目前农村生产发展的依托问题，比如考察中所听到的“种房子”情况。
目前解决农村生产发展的依托问题，即农村税费改革后村镇集体财政来源是一个突出问题，直接关系到农村基础设施建设管理是否能得到稳定投资。农村的臭水臭沟谁来管？越强调科学发展观，越要强调政府的作用。
土地利用管理中长期存在的一个关键问题是，对土地资源家底地方愿不愿意说实话，能不能说实话。
同时，用地管理不能光是堵，还要导。如同洪水来了，不光是建堤坝，还要建排洪区。
要实现资源的合理高效利用。用地的总指标就这么大，无用指标占了，可用指标就少了。要加强各项建设用地适宜性的基础评价与研究，以指导项目建设报批的规范化和合理化。现在所进行的区域统筹、城乡统筹，就可以达到控制用地总量和优化用地结构的目标。
考察后我也感觉到，在农村建设方面，正面的典型样板模式越来越多，农村土地价值在显现，农村整体经济实力在增强。
新农村建设生产发展应因时因地制宜，要考虑区位条件、突出区域特色。比如昆山能成为中国第一强县，它的兴起与其区位优势有直接关系；阳澄湖大闸蟹在2007年能有近20亿元的产值，与临近的上海地区较高收入的消费群体对乡村体验及休闲观光的旺盛需求有密切相关。应有重点地扶持增强农村自我发展能力。
谨防新农村建设中的圈地行为
《科学时报》：考察中你觉得有什么是值得特别警惕的问题？
刘彦随：首先要谨防过去国内农业园区建设的失败教训：假借农业园区建设圈占土地，过不多久就变为经济开发区，变成休闲度假和住宅场所，甚至成为大量高档宾馆饭店的聚集区，尽管叫“农业园区”，但实际结果很可怕。目前情况下不适合大拆大建，多功能现代农业园区建设应尽快出台相关的行业标准，防止违规用地和不必要的资源浪费。
从现有的一些农家乐、休闲农庄等农业园区的发展状况来看，我很担心目前农业园区的耕地会守不住。
新时期对农业的要求是优质、高效、安全，现代农业发展需要重新定位，我看不一定要一味追求农业经营的园区化、设施化。
从目前状况来看，不少农村宅基地整理很大程度上是企业主打型，企业家的行为不少是凭借耕地占补平衡的口号，获得更多建设用地的指标，本质上属于商人行为，不太考虑生态保护、粮食安全之类的问题，最终就是想获得土地的经营权、处置权，老百姓虽然通过新房安置也受益了，但真正受益的是占有更多用地指标的企业家。
农民住高楼，让参观的人感觉似乎很有成效，但企业家不等于慈善家，以工补农，不等于以工养农，企业实现了极好的社会效益，尽管初期可能亏本，但长远来看企业一定要占用更大利润，老百姓腾出的资源空间是他的，这是通过正常土地征用途径不易拿到的，缺少具体法律条款的约束。
我判断，有一些地方会出现以新农村建设“三集中”(农业向规模经营和农业园区集中，农民居住区向城镇和农村新型社区集中，工业向开发区和工业集中区集中)的名义，推行新一轮农村宅基地置换与中心村建设，使一些企业或地方政府赢得新一轮占用土地的契机。可以说这是基层土地管理的一个黑洞。
我们课题组认为，当前沿海地区新农村建设中普遍存在的问题是：建设在前、规划滞后，模式在前、政策滞后，实践在前、理论滞后。
我们倡导规划先行，分类指导、分区推进。比如所谓规划先行，包括对一个地方土地利用以及新农村建设用地进行先期规划，既可以统筹区域用地指标，又利于实施土地用途管制。
要统筹考虑新农村建设用地，道路、水利等基础设施用地，在制定合理的用地规划的前提下再考虑拆什么、建什么。
近些年来，沿海地区村庄集中居住区、现代农村社区和新型农民公寓建设日益兴盛，但首先须有着眼于区域产业、就业能力及资源与环境容量的科学评估、论证和总体规划，避免“重建设、轻发展、重安置、轻创业”的决策倾向，谨防政府规划的一刀切和农村居民点突击式的大拆大建，杜绝建新不拆旧、一户多宅等新的土地圈占和浪费现象。
很多统筹规划操作性不强
《科学时报》：现在各地也有不少各式各样的规划，为何还要强调规划先行？
刘彦随：现在是有一些乡村规划，比如拆多少个村、建设多少安置区……但严格意义上这不叫规划，规划应充分考虑区域发展不同阶段的产业特点，研究区域资源优化配置和生态保育，而且布局要有前瞻性和战略性，否则，很难使各种要素组织有序，很难实现不同部门间的协作，很难解决经济与生态协调等问题。
现在的统筹规划多是理念上的，不具有操作性。一个科学的规划首先应该有中长期的战略目标，有分区分类推进的可行方案。
现在的规划缺乏长远的功能定位，很少考虑宜人宜居。一些地区的农村建设发展多以项目为引领，不重视农村自身发展能力的培育。事实上，农民的适应性很强，既可以享受现代的高楼大厦，也可以安居简朴的平房小宅，这与国外有很大差别。我们不必一味按高标准建设，关键要因地制宜，考虑当地的持续发展，以宜人宜居理念营造人地和谐。比如建造成排成片的乡村小别墅，连买豆芽菜的地方都没有，那就不叫和谐。
“三集中”方式带有一定的强迫性，政府、企业一厢情愿，把农民搬到高楼上。农民也向往城市环境，所以目前不会有什么大问题，但潜伏着隐患。在就业安置上，一个村一下安排三四百人就业，特别是企业主导型的非农就业安置，因企业会随时为适应市场而进行重组、改造，就业岗位不会很稳定。要长远可持续地既解决定居又解决就业，必须提倡适宜适度，逐步推进。一下子安排那么多人就业可能会变成定时炸弹。
新农村建设是一项长效的、系统的基础性社会建设工程，不可能两三年就大见成效，在生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主等方面，都要注重长远战略与规划的深入研究，要逐步协同推进。倡导城镇建设用地的增长与农村居民点的缩并减少相挂钩，是推进农村用地集约化和统筹城乡土地配置一体化的重要理念创新，但由于土地产权制度本身及其经营体制上的障碍，在短时间内还难以实质性地推广开来。
我们主要强调加快城镇化发展与非农用地扩张不要带来接替式的大拆大建，不要急促地进行农村劳动力的转移。相对分散也有其合理性，农村发展依赖当地水土资源，其成长路径更要有自己的特性。农业劳动力的非农转移，转向城市就业和定居，的确需要有一个长期的城乡转型发展的过程。
各地不能人为地对新农村建设定时刻表，这不是科学发展模式。应当倡导适宜、适时、适度推进，充分考虑当地的资源禀赋与区位条件。如苏南地区的生态与环境现状已呈现出明显的脆弱性，太湖暴发蓝藻水危机就是一个例证。人口向城市集中，加大了资源的消耗，特别是加大水资源环境负载，带来种种城市问题，在短期内难以发现，但时间一长就暴露出来了，这在一定程度上是“冒进式”城市化发展的结果。
人多地少是中国的基本国情，但不是让百分之七八十的农民都出去，而农民非农转移的合理度在哪里？需要加强地理学研究，其底线应是不至于造成当地农业生产体系的崩溃。一些传统农区的农村教育与农村人口已经呈现“过疏化”，甚至“空心化”，国家提出要严防死守“18亿亩耕地红线”，但最终这些耕地由谁来耕种，以及如何保证粮食生产的持续高效？这绝不是一个单纯的产业分工与就业问题，而是迫切需要在保障农业增效、农民增收与农村发展的政策设计和现实可操作层面找出答案。 |
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