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生态系统研究与管理简报 |
| 联合国教科文组织：中国需要综合性办法管理土地 |
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来源: 科学时报
时间: 2006-07-07 点击率: 1026926 |
| 摘 要： 6月30日，Unesco在德国大使馆举行了简短的新书发布仪式和研讨会。Unesco北京办事处科技与环境项目官贾古玛介绍，该书是“中国可持续生态发展”项目的研究成果之一，也是中德科学家合作研究的结果。作者来自不同的研究领域，共同为中国土地运用管理提出整合性的措施。他希望，书中提到的建议和意见能转化为具体措施。
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“最迫切的行动就是政府利用可以获得的知识信息；使大众可以获取额外需要的知识信息；整合决策过程；改善法律和行政程序。”联合国教科文组织（Unesco)《土地利用规划和政策》一书结尾这样写道，中国急需一种综合性方法来规划并管理土地资源。
6月30日，Unesco在德国大使馆举行了简短的新书发布仪式和研讨会。Unesco北京办事处科技与环境项目官贾古玛介绍，该书是“中国可持续生态发展”项目的研究成果之一，也是中德科学家合作研究的结果。作者来自不同的研究领域，共同为中国土地运用管理提出整合性的措施。他希望，书中提到的建议和意见能转化为具体措施。
体制压力与全球化
该书指出，中国拥有约占世界22％的人口，但是可耕地却只占世界的7％。根据中国国土资源部的数字，2003年底，中国耕地总面积为1.255亿公顷，而1996年则为1.301亿公顷，每年都有几十万公顷的耕地消失。迅速的城市化和工业化、过度开垦草原、过度放牧、污染和腐蚀严重影响了土地资源。
这种局势充分反映了全球性的趋势，即土地使用和生态体系的变化正在产生比以前更大规模的变化。从根本上说，这是在城市发展和越来越密集的工业和农业过程中产生的，会引发对环境长期而深远的影响。生态体系的压力迫使人们需要一种综合性、可持续的方法来规划并管理土地资源。
随着这种趋势在自然世界中产生，经济全球化也导致了信息、企业和个人越来越大的流动性，教育、创新和财富之间的紧密关系正在成为一种重要的经济关系。GDP增长中民营经济所占份额越来越大，市场越来越成为一种分配资源的方式。在这种背景下，制度安排的适当介入就尤为重要，而加强公有私有合作伙伴关系也就更值得强调。
中国面临的挑战
1988年以来，中国的国土资源部开始负责土地使用全面管理，在规划立法和设立行政法规方面取得了不少成就。然而，中国还面临一系列挑战需要解决。
书中指出，随着迅速的城市化，规划管理和立法上的种种困难使得各种类型规划之间的边界日趋模糊。例如，国土资源部对于土地规划的关注焦点已经从农业区域转向城市和通过经济机制对自然资源的保护；建设部的城市规划越来越将城市区域纳入周围农业腹地的背景之下；国家发改委正在制订的《五年经济计划和长期发展战略》中也纳入了一些空间因素。
由于这三个规划活动在范围和内容上日趋类似，这些发展战略之间的矛盾就显现出来。例如，在中国西南部的案例中已经可以观察到这种矛盾，当地的发展已经背离了土地使用规划中描述的方向。其主要原因如下：缺乏就增长对经济推动作用的认识；公共投资不符合土地使用规划；受到地方当局势力的鼓励，地方层次的发展不够协调。这一经验提醒人们应当认识到，增长对于经济的推动作用、对市场反应更快的规划和工具、公共投资和规划的协调，以及促进地方层面的知识和管理。
该书一位来自国务院发展研究中心的作者告诉记者，综合性规划的出台，需要推动国土资源部、建设部和国家发改委的三规合并，这样才能有效减少浪费，实现科学、合理的土地规划。
中国需要公众参与方法
这位作者还指出，中国土地规划的研究在理论上与国际基本同步，需要加强交流的是技术和公众参与方法。尤其是公众参与已经成为一个越来越重要的问题。最近修订的《北京城市总体规划》中，公众参与已经有所反映，它更重视政府部门内部和政府部门之间的磋商，征询专家意见以及与基层有限地接触。
该书认为，考虑到中国与其他国家差异甚大的政治背景，下列公众讨论的规则可能比较中肯：
(1)目的明确。进行讨论的原因和预期结果应该清楚地陈述出来，以便人们知道他们为什么受到邀请参与讨论。同时他们不会有不切实际的期望。
(2)方法得当。使用的方法必须符合所要解决的问题的背景和规模，以及可以获得的各种方法。选择的公众参与形式必须适合针对的问题。
(3)开放性。程序设计应该兼容并包，给所有愿意发言的人以同等机会。所有会议、听证会和辩论会都应该有文件记录，即使是简明记录，所产生的报告文件也应该提供给所有参与者。
(4)体制可信。举办这种公众参与性活动的组织必须在社会上享有信誉，可以是政府机构、市政当局、企业，或者以上组织专门聘请代表他们承办这种活动的咨询公司。
(5)负责和透明度。公众参与活动的管理必须负责。议程应该清楚，会议应该根据一般都能接受的规则进行，而代表利益集体的参与者应该对其支持者负责。
(6)时间表和时间限度。公众咨询的时间选择应该设定为和承担的技术性研究的进度保持一致，以便两个活动互相通知。会议和其他活动的可应用的时间表应该事先制订妥当。
(7)执行。在公众参与性程序开始之前，发起机构必须作出履行承诺。如果没有，公众会很快对整个活动失去信任。
体制和法律框架
国际上有很多种体制和法律框架运作，但没有一种模型一定优于其他模型。关于土地使用的地方分权决策体制的困难之一就在于下级政府可以获得多少知识和信息。整个规划体制内各种层次很自然地有不同的关系，但是越来越多的规划活动在中层或者区域性层次中进行。
该书认为，作为一般性原则，体制和法律框架必须“符合目的”。规划的目的，无论如何定义，都需要在横向和纵向融合的规划机构和法律中反映出来。任何规划体制的核心都在于保护和重复利用土地资源的能力。
重要情况下，规划机构应该成为政府的一部分，而在建立和评论体制与法律框架的过程中，应强调两项重要原则：均衡性，一项规划要服务于其目的，并且要足够详细；分权性，决策应该在最低适当的层次上作出。
国务院发展研究中心的课题组在改革规划体制中推荐了“四项转变”。在这种背景下作出了如下建议：利用综合性空间规划来协调部门规划，并以之作为政府部门间磋商和对话的平台；继续推动部级联席会议互相沟通信息和意见的机制；按照如同英、德、日等国“大部委”的思路来巩固和整合具有类似功能的政府部门。
最终意见和建议
该书结尾，Unesco给中国提出了几个层次的建议。
在国家和地区层次上建议如下：部署国家土地利用规划，充分考虑在引导经济和社会发展过程中对于自然资源的影响；在农村地区执行补充政策，解决农村贫困问题和城乡差距问题；同时将环境资源纳入国民经济核算体系中。
在体制层次上建议如下：按照英、德、日等国的“大部委”思路，巩固并整合负责土地和城市规划的各部；继续推动部级联席会议沟通信息和意见的机制；利用综合性空间规划来协调部门规划，并以之作为不同政府部门之间磋商和对话的平台；协调公共投资和规划；增强基层的知识与管理；提出“公众土地所有制”的政策保障机制来保护集体土地所有者的利益；改革“耕地占用和补偿政策均等化”的做法。
土地利用规划应该利用技术手段使经济、社会和自然关系可以在同等水平上比较和交易；建立充分反映土地的自然和生态价值的土地利用分级制度；应用更能反映市场情况的规划和工具，认识到增长对经济的推动作用；增强土地利用规划的法律和行政特色，使之不能随意允许特例出现；考虑“空间规划”作为土地使用规划的一种替代方式。
德国驻华大使馆一等参赞柯海明告诉记者：“这本书最后得到的意见和建议是参与项目的各国科学家共同讨论得出的，这些建议不仅仅针对土地规划，还会对相关方面产生影响。” |
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