耕地保有量保持18亿亩，是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出的约束性指标。如何做到既实现人均国内生产总值比2000年翻一番的目标，又守住18亿亩耕地保有量这道“底线”，是“十一五”期间我们不得不面对的严峻挑战。
　　
       生态退耕是造成耕地减少的主要原因
　　“人均耕地少，质量不高，耕地后备资源不足。”这是记者在国土资源部听到的对我国耕地现状的描述。与资源不足形成鲜明对照的是我国较快的耕地减少速度。“十五”期间我国共减少耕地9240万亩，年均减幅达1848万亩。
　　基本农田的保护形势同样不容乐观。在近日召开的全国基本农田保护大会上，记者了解到，目前我国基本农田15.89亿亩，比《全国土地利用总体规划纲要》(1996～2010)确定的16.28亿亩基本农田保护指标净减少3900多万亩。而且一些生态环境脆弱地区还有部分基本农田在25度以上，需要逐步退耕还林。而高质量的基本农田主要分布在东部沿海经济发达地区，由于经济社会的发展，规划确定的基本农田面临建设占用的压力不断增大，并且这些地区耕地后备资源短缺，补充难度也很大。
　　据国土资源部地籍管理司司长樊志全介绍，耕地减少主要是因为建设用地、灾毁耕地、生态退耕和农业结构调整。其中，生态退耕是造成耕地减少的主要因素。“十五”期间我国共计减少耕地1.13亿亩，其中生态退耕8065万亩，占70.9％；而因建设占用耕地、农业结构调整和灾毁耕地造成的耕地减少分别占14.4％、11.4％和3.3％。
　　
     生态退耕需科学规划
　　樊志全认为，“十一五”时期，要想有效遏制耕地减少势头，一定要处理好生态保护与耕地保护的关系，核定适当的生态退耕数量。“十五”期间生态退耕已占到耕地减少量的七成，年均退耕1600多万亩，显然，“十一五”无法继续如此大规模地生态退耕。
　　另外，一些地方在执行生态退耕、绿色通道建设、农业结构调整等政策时，没有很好地与基本农田保护制度、土地利用总体规划相协调，随意扩大生态退耕范围和绿色通道建设的宽度，违规占用基本农田植树造林、发展养殖业。各地在基本农田上植树造林近930万亩，绿色通道建设近180万亩，发展养殖业近255万亩。
　　只有粮食安全得到保障，才能保护好生态。以贵州省为例，从上个世纪70年代起，多次实施陡坡耕地还林，却屡退屡耕，几经反复。关键在于没有解决好粮食保障问题，把不该退的好田地也给退了，老百姓吃不饱肚子，就会走砍林垦田的老路。2000年以来，贵州省坚决禁止在25度以下的耕地特别是基本农田中植树造林。耕地特别是基本农田保住了，粮食实现基本自给，全省生态建设因此没有再出现反弹。
　　目前我国耕地面积为18.31亿亩，这意味着今后5年我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内。完成这项指标，需要规划的宏观把握。全国政协常委、致公党中央副主席杨邦杰说，退耕还林对于保护生态是必要的，但退多少、退多快是需要进行科学、合理的规划。
　　
     值得关注的新举措
　　面对生态退耕与耕地保护之间存在的矛盾，国家林业局森林资源司有关人士表示，“十一五”期间，国家在严格执行退耕还林政策的同时，也将保障生态脆弱地区治理和重点生态建设工程的用地需求，科学确定不同区域、不同类型的生态退耕标准和指标，并纳入土地利用总体规划和年度计划。国家将重点做好陡坡耕地、严重沙化地区等的退耕工作，严禁将土壤条件和耕作条件良好的平坝缓坡地退耕。生态退耕地区要确保农村人口保有一定数量的基本口粮田。
　　为加大基本农田保护的力度，国务院即将出台省级耕地保护责任目标考核办法，并将层层签订耕地保护责任书，实行目标考核。在此基础上，通过在土地证书上标注基本农田面积等形式落实到承包户，把农田保护工作与地方和农民的利益挂起钩来。
　　同时，国家将增加投入，把提升农田质量作为重点工作来抓。国土资源部提出，土地开发整理项目安排要向粮食主产区、基本农田保护区和重大工程倾斜，要把东中部粮食主产区省份和非粮食主产区内的粮食主产县、规划确定的基本农田保护区作为重点支持区域。
　　此外，今年国土资源部还将科学编制新一轮规划，严格控制新增建设用地总量特别是占用耕地数量，推进节约、集约利用土地。