规范蓝色国土开发

　　防止政府行为的随意性，防止对海洋功能区划编制的不合理干扰，确保海洋功能区划得到严格执行

　　文/阿东

　　对海洋的利用成为国家经济发展的重要组成部分，但如果不注意科学合理地开发，海洋对人类的报复就会加剧。

　　根据《联合国海洋法公约》的规定，我国可主张近300万平方公里的管辖海域。这些“蓝色国土”能长期提供60%左右的水产品、20%以上的石油和天然气、约70%的原盐、足够的金属等原料资源，每年还可为几亿人口的沿海城镇提供丰富的工业用水和生活用水。

　　目前，我国约有5亿人口居住在沿海地区，随着城镇化步伐的加快和趋海性的持续增强，居住在沿海地区的人口还将大幅度增加。

　　但是在沿海一些地方，对海洋的开发利用还处在无序的粗放型模式上。如目前沿海各地填海活动呈现出速度快、面积大、范围广的发展态势，大规模的填海造地活动将成为“十一五”，甚至“十二五”期间海洋开发利用的主要形式之一。无序、无度的填海造地已对毗邻海域资源和生态环境造成一系列严重破坏。对海洋的粗放式开发利用，还导致我国近海地区污染严重。

　　这些矛盾，对海洋的可持续利用提出严峻挑战。如何科学规划利用宝贵的“蓝色国土”，近几年来成为关注的焦点。

　　这一背景下，今年8月1日开始实施的《海洋功能区划管理规定》，对海洋功能区划编制、审批、修改和实施等具体环节和热点问题作出了明确规定，进一步规范海洋开发利用活动。

　　着眼于解决六方面矛盾

　　从2000年开始，国家海洋局着手编制《全国海洋功能区划》，经过2年的编制和协调，国务院于2002年8月22日批准了《全国海洋功能区划》，并相继批准了8个省、自治区、直辖市海洋功能区划。

　　海洋功能区划制度的实施，有效地规范了海洋开发利用秩序、保护了海洋生态环境。但是，由于一直没有一个统一的海洋功能区划管理规定，使得海洋功能区划工作存在一些亟待解决的矛盾。

　　一是编制水平有待提高。少数技术承担单位未经实际调查，只是根据收集的资料在“图上画画”，最终逃脱不了“墙上挂挂”的命运。此外，一些地区的编制工作受“长官意志”影响太大，尤其是新上任的政府领导对海洋开发利用经常产生新的思路，多次修改后的海洋功能区划往往面目全非，失去了科学性和可操作性。

　　二是部分海洋功能区的划定过于超前。沿海某县是财政部和国家海洋局确定的养殖用海海域使用管理示范县，但是该县海洋功能区划编制完成后，县政府要求取消示范县资格，原因是该县毗邻海域根据经济社会发展需要，已全部划为港口航运区和填海造地区（尽管这些功能区可能几十年后也得不到开发），原有的养殖用海者一夜之间都变成了非法用海者。

　　三是批准后频繁修改。沿海某省海洋功能区划国务院批准后仅3天，省人民政府就提出修改方案，沿海某计划单列市海洋功能区划在审核期间就提出17处修改方案。少数国家和地方重大建设项目，只要与海洋功能区划不符，用海单位不向海洋部门提出重新选址建议，而是提出修改海洋功能区划的建议。

　　四是已经批准的海洋功能区划未得到严格实施，个别地方存在不按照海洋功能区划批准和使用海域等问题。有的地方政府根据需要随意调整海洋功能区划，将港口航运区修改为填海造地区，将围海养殖区调整为农业填海造地区。有的企业不按海洋功能区划确定的功能使用海域，超面积填海造地后，就以填海造地无法恢复原状为理由等待处罚。有的地方政府在编制海洋功能区划时，大量功能区确定为保留区。

　　五是个别市县在编制海洋功能区划过程中，随意突破上级海洋功能区划确定的功能区范围，在报省政府审批时，不从自己的角度找问题，而要求修改省级海洋功能区划，否则就拖延不报批，在审批或审核项目时还美其名曰符合本地区的海洋功能区划（送审稿）。

　　六是在实际管理工作中，有关行业规划无限度扩大自己的范围，尤其是扩大占用海岸线这一稀缺资源的范围。渔业部门认为“有海水的地方，就是养鱼的地方”；交通部门认为“只要是深水岸线就应划定为港口区，不是深水岸线创造条件也要划为港口区”。

　　解决这些问题，必须制定严格的海洋功能区划管理政策。这一背景下，国家海洋局依据相关法规，首次制定了专门性的《海洋功能区划管理规定》。

      防止政府行为的随意性

　　海洋功能区划的编制既是技术行为，又是政府行为和公众行为，其中政府是主导。必须防止政府行为的随意性，防止对海洋功能区划编制的不合理干扰。

　　编制海洋功能区划应当遵循的原则：一是按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能；二是根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海，要优先保证传统渔民用海，保障公共利益和和国家重大建设项目用海，切实保护海洋经济的发展；三是保护和改善生态环境，要根据海洋资源再生能力和海洋环境的承载能力，优先划定海洋保护区、重要渔业品种保护区，严格限制围海造地区、排污区、倾倒区的范围；四是保障海上交通安全；五是保障国防安全、保证军事用海需要，维护国家利益。

　　管理规定明确要求，海洋行政主管部门提出编制海洋功能区划前，应当对现行海洋功能区划及各涉海规划的实施效果进行总结和评价，在此基础上提出编制工作的申请，经同意后方可组织编制。其中，组织编制省级海洋功能区划应向国家海洋局提出申请，组织编制市、县海洋功能区划应向省级海洋行政主管部门提出申请。

　　管理规定对海洋功能区划的修改提出两个限制条件：一是原则上批准实施2年后才可以提出，二是必须通过评估工作才可以提出修改建议。评估制度的建立将有助于减少海洋功能区划修改的随意性和频率，既有利于保持海洋功能区划的稳定性，又能保证海洋功能区划适应变化的需要。

　　编制和修改海洋功能区划要建立公众参与机制。在以前海洋功能区划编制工作中，主管部门注重政府领导，重视专家编制和部门配合，对公众参与重视不够。这次出台的管理规定要求，在海洋功能区划编制过程中，有关成果（包括海洋功能区划的文本、登记表、图件等）要采取公示、征询等方式，充分听取用海单位和社会公众的意见，对有关意见采纳结果应当公布。在海洋功能区划修改阶段，属于重大修改的，应当向社会公示，广泛征求意见。

　　海域使用项目应当符合海洋功能区划。对于符合海洋功能区划的填海项目，要根据国家有关标准严格限制填海规模，集约用海。国家海洋局目前正在研究制定城镇、工业、交通、电力等行业用海控制指标，从严控制围填海造地的规模和总量。

　　在海洋环境保护工作中，选择入海排污口位置，设置陆源污染物深海离岸排放排污口，审批涉海工程建设项目，选划海洋倾倒区等应当依据海洋功能区划。对于不符合海洋功能区划的海洋工程建设项目，海洋行政主管部门不予批准或核准环境影响报告书。

　　根据国家质检总局和国家标准委新发布的《海洋功能区划技术导则》，海洋功能区划必须达到一定的海水水质质量、海洋沉积物质量、海洋生物质量和生态环境要求。比如，度假旅游区海水水质质量不劣于第二类，海洋沉积物质量不劣于第一类，海洋生物质量不劣于第一类，生态环境要求是不应破坏自然景观，严格控制占用海岸线、沙滩和沿海防护林的建设项目和人工设施，妥善处理生活垃圾，不应对毗邻海洋生态敏感区、亚敏感区产生影响。

　　下一步的工作重点

　　围绕《海洋功能区划管理规定》和今年5月1日开始实施的《海洋功能区划技术导则》，国家海洋局将在当前和今后一段时间重点开展以下工作：

　　一是会同有关部门开展一次省级海洋功能区划执行情况检查。重点检查不按海洋功能区划批准和使用海域的行为。对于擅自改变海域用途的，按照《海域使用管理法》第四十六条的规定处罚，即“责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。”对于不按海洋功能区划批准使用海域的，按照《海域使用管理法》第四十三条的规定处罚。即“批准文件无效，收回非法使用的海域；对非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”

　　二是启动全国海洋功能区划修编前期准备工作。全国海洋功能区划批准执行至今已有五年时间。国家海洋局将对全国海洋功能区划以及省级海洋功能区划的实施效果进行总结和评价，认真分析存在的问题和出现的新情况，并从沿海地区经济社会发展、海洋产业发展和规划、海洋资源供给能力、海域使用状况、海洋环境保护状况等问题进行前瞻性研究，作为全国海洋功能区划修编的工作基础。

　　三是依据海洋功能区划，启动全国海岸保护与利用规划编制工作。海洋功能区划解决了特定海域适宜干什么，不适宜或禁止干什么等问题，但是对采取什么方式（填海、围海、不改变海域自然属性）用海未作出具体规定。海岸保护与利用规划的思路就是，以海洋功能区划为基础，进一步明确各岸段的基本功能和保护措施（采取何种方式用海），以达到合理利用和有效保护岸线资源、严格控制填海造地的目的。今年，国家海洋局选择了辽宁、江苏、海南三省作为试点省开展试点工作，明年计划在全国推开。

　　四是扎实推进各类项目用海，尤其是养殖用海确权发证工作。根据《物权法》和《海域使用管理法》的规定，海域使用权是指单位或个人依法取得对国家所有的特定海域排他性使用权。加快海域使用确权发证工作可以有效防止海洋功能区划的频繁修改问题。政府部门不仅需要提出海洋功能区划的修改方案，还涉及海域使用权的收回补偿问题。因此，只要取得海域使用权，用海单位和个人就吃了一颗“定心丸”，就会受到国家法律的保护。

　　（作者为国家海洋局海域管理司副司长）