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生态系统研究与管理简报 |
| 18年中国科技体制改革的回顾及展望(一) |
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关键字：科技
时间: 2004-08-10 点击率: 1156682 |
摘 要： 18年中国科技体制改革的回顾及展望(一)
一个符合中国国情、符合社会主义市场经济体制的科技体制，是确保我国科技、经济长期发展的基础。回顾和总结我国的科技体制改革，并提出科技体制改革进一步的目标，有利于使科技中长期规划建立在一个更坚实的制度基础上。 |
18年中国科技体制改革的回顾及展望(一)
一个符合中国国情、符合社会主义市场经济体制的科技体制，是确保我国科技、经济长期发展的基础。回顾和总结我国的科技体制改革，并提出科技体制改革进一步的目标，有利于使科技中长期规划建立在一个更坚实的制度基础上。
我国已经历了18年的科技体制改革。改革如此之长且还没有完成，是因为我们改革的最终目标在不断调整，我们的改革是一种渐进的改革。作为我国整体改革的一个重要部分，我国的科技体制改革极大地促进了我国的经济和科技事业的发展。今天，我们面临着在2020年实现小康的宏伟目标，为此，我国政府正在着手制订科技的中长期发展规划，以确保目标的实现。历史表明，在中国从计划经济向市场经济过渡的时期，科技体制改革一直是促进中国科技发展的重要手段。一个符合中国国情、符合社会主义市场经济体制的科技体制，是确保我国科技长期发展也是我国经济长期发展的基础。回顾和总结我国的科技体制改革，并提出科技体制改革进一步的目标，有利于使科技中长期发展规划建立在一个更坚实的制度基础上。
18年科技体制改革的回顾
1.改革的背景:1978年以前，我国继承了前苏联的科技发展体系，实行的是一种计划式的科技体系，实施赶超发展的战略，其战略目标是要在较短时间内赶上和超过世界先进水平，进入世界科技大国的行列。采用的科技体系是企业、科研院所、高校、国防科研相互独立的结构，以计划来推动科技项目和任务，带动技术的转移。这一体系在国际封锁、国内科技资源极度稀缺的情况下，将有限的资源向战略目标领域动员与集中，在短短十几年间，建立了比较完整的科技组织体系和基础设施，培养了大批优秀人才，为国家的社会、经济发展和国防建设解决了一系列重大科技问题，使我国的科学技术从整体上大大缩小了与世界先进水平的差距。
但这一计划的科技体制在20世纪70年代末遇到挑战。从国际上看，世界新技术革命浪潮涌动，几乎各门学科领域都发生了深刻变化，科技成果迅速推广应用，带来社会生产力的巨大变革，促进了全球的经济增长和产业结构调整。国与国的竞争由单一的军事竞争、经济竞争转向以科技为核心的综合国力竞争。而在我国，在漫长的“文革”时期，科技活动受到了极大的压制，使我国的科技竞争力与西方国家相比，差距不断扩大。党的十一届三中全会以后，国家的发展战略逐步转变为有较强经济指向的结构赶超型战略。这也要求科技战线能够为经济建设做出自己的贡献，中央提出了“经济建设要依靠科学技术，科学技术要面向经济建设”的科技发展方针，社会与经济发展对科学技术提出了多层次、多元化的需求。
在这种背景下，原有科技体制深层结构中的固有弊端日益显现。首先，它是一个自封闭的垂直结构体系，科技与经济存在着“两张皮”的现象。其次，没有知识产权的概念，缺少科技成果有偿转让的机制，不利于技术扩散；第三，在科研院所内，国家用行政手段直接管理过多，存在着“大锅饭”的现象，不利于调动科研机构的主动性与积极性。因此，科技体制改革势在必行。
2.改革的目标、内容、主要措施与进展:1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》标志着科技体制改革由1978年以来科技界自发进行的、探索试点的阶段进入到有领导的全面展开的阶段。《决定》明确提出，体制改革的根本目的是“使科学技术成果迅速地广泛地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大解放科学技术生产力，促进科技和社会的发展。”并提出全国主要科技力量要面向国民经济主战场，为经济建设服务。自那时至现在，政府在推动科技体制改革的政策供给方面做出巨大的努力，依据改革目标与政策重点的调整，可大致分为三个阶段。
第一阶段（1985～1992年）：改革拨款制度，放松科研机构的管治。这一阶段，科技发展的指导思想是要落实“面向”、“依靠”的方针，主要政策走向是“放活科研机构、放活科技人员”。政策供给集中在拨款制度、技术市场、组织结构及人事制度等方面。
①改革拨款制度。依据科技活动特点与分工对全国各类科研机构的科研事业费实行分类管理。对主要从事技术开发的科研机构在五年内逐年削减事业费，直至完全或基本停拨；对主要从事基础研究的科研机构实行基金制，国家只拨给一定额度的事业费；对从事社会公益性研究工作和农业科研工作的机构，国家仍拨给事业费，实行包干；对从事多种类型研究工作的机构，其经费来源视具体情况通过多种渠道解决。核减下来的事业费，三分之二留给国务院主管部门用于行业技术工作和国家重大科技项目，三分之一由国家科委用作面向全国的科技委托信贷资金和科技贷款的贴息资金。
拨款制度改革的目的有二。首先是从资金供应上改变科研机构对行政主管部门的依附关系，迫使其通过主动为经济建设服务，争取多渠道的经费来源；其次是用商品经济规律调整科技力量布局，扩大全社会的科技投入，加速科技成果商品化。此项改革进展较为顺利。到1991年，中央级科技开发机构实现了事业费减拨全部“到位”，地方到位率为80%，在全国县以上政府部门所属的5074个自然科学研究机构中，有1186个不再要科学事业费。
②开放技术市场。在政策和法律上承认技术成果也是商品，建立按照价值规律有偿转让的机制。政府颁布了《专利法》、《技术合同法》及相应的实施条例，为技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务等各种技术交易制定了基本规则。这一措施与拨款制度改革相辅相成，为科技机构网开一面。目的是通过经济利益加强研究机构同生产单位的联系，使生产对科技的要求迅速成为研究的课题，将研究成果及时应用于生产。
③改革科技单位的管理模式。调整的原则与方向是，国务院各部门实行政研职责分开，下放科研机构，国家对科研机构的管理由直接控制为主转变为间接管理；扩大研究机构的自主权；鼓励研究、教育、设计机构与生产单位的联合；强化企业的技术吸收与开发能力；并提出了技术开发型科技机构进入企业的五种发展方向。
④支持和鼓励民营科技企业发展。鼓励科技人员按照自筹资金、自愿组合、自主经营、自负盈亏原则，设立从事技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务和技工贸、技农贸一体化经营的民营科技企业，并使之成为体制外发展高科技产业的一支生力军。
⑤建立高新技术产业开发试验区。1988年5月国务院批准建立了北京市新技术产业开发实验区，并给予开发区18项优惠政策，同年8月开始实施火炬计划，至1992年底，在全国建立了52个国家高新技术产业开发区。1993年区内认定高技术企业9687家，全年总收入563.63亿元，利税74.45亿元。
第二阶段（1992～1998年）：稳住一头，放开一片。以1992年邓小平“南方谈讲话”为标志，中国经济体制开始迈入社会主义市场经济新阶段。在这一阶段，科技体制改革的方向调整为“面向”、“依靠”、“攀高峰”，主要政策走向是按照“稳住一头，放开一片”的要求，分流人才，调整结构，推进科技经济一体化的发展。
①“稳住一头”包括两方面的涵义。一是国家稳定支持基础性研究，开展高技术研究和事关经济建设、社会发展和国防事业长远发展的重大研究开发，形成优势力量，力争重大突破，提高中国整体科技实力、科技水平和发展后劲，保持一支能在国际前沿进行拼搏的精干科研队伍。二是对研究机构分类定位，优化基础性科研机构的结构和布局，为准备“稳住”的科研院所提供现代科研院所的组织体制的模式。为实现“稳住一头”的目标，1993年7月，全国人大通过了我国第一部科学技术基本法?D?D《中华人民共和国科技进步法》，于1993年10月1日开始施行。该法明确规定：“全国研究开发经费应当占国民生产总值适当的比例，并逐步提高”，“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度，高于国家财政经常性收入的增长幅度”。
②“放开一片”，是指放开各类直接为经济建设和社会发展服务的研究开发机构，开展科技成果商品化、产业化活动，使之以市场为导向运行，对经济建设和社会发展做出贡献。主要政策措施如下：鼓励各类科技机构实行技工贸一体化经营，或与企业进行合作开发、生产和经营；鼓励科技机构实行企业化管理，参照企业财务的有关规定独立核算，逐步做到收支平衡，经济自立，自负盈亏；赋予有条件的科研机构国有资产经营权，支持其投资创办科技企业、兼并企业或在企业中投资入股（包括技术入股），依法享有投资收益；支持有条件的科研机构以多种形式进入大中型企业或企业集团；推动社会公益科技机构成为新型法人实体。这类机构主要依靠国家政策性投入、社会支持和自身的科技业务创收运行，参考外国非营利机构的运行模式，建立自我积累、自我运作、自我发展的机制；实行社会化监督和管理。面向社会开展不以营利为直接目的的服务和经营活动；国家对其免征所得税和增值税，其收益用于支持本身事业的发展。
由于多方面的原因，科研机构进入或转为企业及公益性科研机构转为非营利性机构进展缓慢。
第三阶段（1998～现在）：“科教兴国”与建设国家创新体系。这一阶段，科技发展战略和科技体制改革进行了实质性调整，“科教兴国”成为国家战略。科教兴国的战略早在1995年5月中共中央、国务院发布《关于加速科学技术进步的决定》就已确立了，但这一战略的真正实施是在1998年之后。加强国家创新体系建设、加速科技成果产业化成为这一时期的主要政策走向。政策供给集中在促进科研机构转制、提高企业和产业创新能力等方面。
①推进研究机构改革。随着国家政府机构改革步伐的加快，1998年底国务院决定对国家经贸委管理的10个国家局所属242个科研院所进行管理体制改革，通过转制成为科技型企业或科技中介服务机构、进入企业等方式，实现企业化转制。这一改革的目标是为了减少独立的国家属应用研究机构，鼓励企业建立自己的应用类研究机构，使企业真正成为技术创新的主体。为了顺畅改革，1999年政府出台了一系列相关政策，如原有的正常事业费继续拨付，享受国家支持科技型企业的待遇，5年内免征企业所得税，免征技术转让收入的营业税，免征其科研开发自用土地的城镇土地使用税等。此后，国务院各部门所属的其他134个技术开发类科研机构也相继进行了企业化转制。同时开始推动公益型科研机构向非营利机构的转制。
②大力推进科技成果转化。1996年5月全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国促进科技成果转化法》，1999年国务院办公厅转发的科技部等七部门《关于促进科技成果转化的若干规定》及出台的相关政策有较大突破，明确或重申：以高新技术成果向有限责任公司或非公司制企业出资入股的，高新技术成果作价金额可达到公司或企业注册资本的35%，另有约定的除外；科研机构、高等院校转化职务技术成果，要奖励成果完成人和转化人员，奖励额不低于技术转让净收入的20%，或连续3～5年不低于实施成果新增留利的5%；采用股份形式的企业实施科技成果转化的，也可以用不低于实施成果入股时作价金额的20%的股份给予奖励，该持股人依据其所持股份分享收益；科研机构、高等学校转化职务科技成果以股份或出资比例等股权形式给予个人奖励，获奖人在取得股份、出资比例时，暂不缴纳个人所得税，取得按股份、出资比例分红或转让股权、出资比例所得时，应依法缴纳个人所得税；科技人员可以在完成本职工作的前提下，在其他单位兼职从事研究开发和成果转化活动。
③推出了一系列的促进技术创新的新政策。颁布了关于建立风险投资机制若干意见的条例（1999），以促进风险投资在中国的发展；设立科技型中小企业创新基金（1999），以促进中小科技型企业的发展；原国家经贸委和国家科技部都提出了《技术创新工程》，以促进企业和地区的创新工作；推出了以提高产业创新能力为目标的创新政策，最主要的是2000年提出的国务院关于《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》，这一政策推动了这两个产业的发展。
[来源:《新华文摘》2004年第12期]
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