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生态系统研究与管理简报 |
| 简论长江上游生态建设管理体制创新 |
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关键字：生态
时间: 2004-08-12 点击率: 1340883 |
| 摘 要： 长江上游是我国社会经济发展的重要生态屏障地区，其生态建设和生态管理状况，直接关系到国家的生态安全和国民经济可持续发展。目前，长江上游由于各种主客观原因，自然资源与经济社会发展的矛盾非常尖锐。在西部大开发战略进一步实施的过程中，怎样通过生态建设管理体制的创新，促进长江上游“天保”和“退还”等生态工程实施，提高生态建设管理水平，已是我国国民经济空间区域管理理论和实践中的重大课题。 |
长江上游是我国社会经济发展的重要生态屏障地区，其生态建设和生态管理状况，直接关系到国家的生态安全和国民经济可持续发展。目前，长江上游由于各种主客观原因，自然资源与经济社会发展的矛盾非常尖锐。在西部大开发战略进一步实施的过程中，怎样通过生态建设管理体制的创新，促进长江上游“天保”和“退还”等生态工程实施，提高生态建设管理水平，已是我国国民经济空间区域管理理论和实践中的重大课题。
长江上游生态建设中的矛盾和问题，生态环境破坏、环境污染、自然资源破坏和退化等的原因是多样而复杂的，在此我们主要探讨制约和影响经济的体制原因。因为这是长江上游各种生态经济的问题产生的带有根本性的因素。首先，自然资源价值观不科学和自然资源补偿机制缺位长江上游生态建设制约。在区域经济管理和再生产过程中，自然资源价值损耗没有经济补偿机制。其次，产权管理制度安排不完善对长江上游生态建设的制约,导致在长江上游生态整治和资源保护上，经济管理机制的功能弱化，而单纯靠行政命令手段建设生态环境，难以从根本上将人们的利益与生态保护内在地扭结在一起。再次，科技、管理体制对长江上游生态建设的制约。管理体制上没有理顺，致使资源开发无序和混乱。第四，投融资经营管理体制对长江上游生态建设的制约,贫困地区更是财力缺乏，要靠地方政府大量投资进行生态建设，事实上并不可行。第五，环境管理体制对长江上游生态建设的制约。第六，现有的干部管理上，考核目标责任制主要是以经济指标为主,对地方管理干部的考核主要是自上而下，各级干部考核指标由上面确定，地方经济增长和收入增长的指标很硬，而生产上的技术进步、资源控制等缺乏硬指标约束，比如造成资源利用行为短期化和对上不对下。
长江上游的生态环境和自然资源建设及管理状况关系到国民经济可持续发展。改善长江上游生态状况，在发展中要以区域管理理论创新和制度创新为核心，以生态经济建设为途径，并采取综合措施加以推动。
――正确认识长江上游自然资源的价值，构造自然资源经营管理中的经济补偿机制。在区域管理理论思维和观念上要根本转变自然资源没有价值和无价、低价的思维定式，正确认识和科学对待长江上游生态环境的价值、构造长江上游国家生态屏障。应建立起资源利用管理的经济补偿机制：一是要采取措施要求上游地区企业、经济单元、个人在资源利用中对生态环境和资源损耗做出经济补偿；二是建立生产要素市场、商品市场、产权市场，引入市场机制，通过市场交换来开发利用资源；三是长江上游地区生态保护、退耕还林（草），受益的不仅是上游，而且更是中下游，中下游地区应分担和支付部分生态整治成本，可开征生态补偿费和设立特殊税种。
――探索和设计符合国情，符合市场经济体制和惯例的产权制度和管理体制。我国市场经济发展已推动了产权安排的变革、资源所有权与使用权的剥离，资源开发利用权已由无偿委托发展到有偿交易，但仍需要进一步创新。一是建立自然资源产权管理体制，发展产权交易市场，使用权买断的年限应长期化，利于受让人预期稳定，特别是长江上游的国有荒山、荒坡、荒滩以及宜林、宜草土地可以通过产权交易长期让渡，当然对投资者而言，其资源开发行为和方向应符合政府的规划和国家的法规；利用农村集体所有的荒山、荒坡、荒滩等进行造林等生态建设、生态产业开发，可以拍卖土地使用权。
――加强长江上游生态经济管理，优化产业分工、产业布局和产业结构。一是要依据长江上游各区域生态环境容量和承载力，发展经济和产业，通过技术进步和知识资源、人才资源、智力资源开发推动自然资源开发。二是建立上游各地区生态建设的调控管理机制，明确各级政府和相关部门的责任。三是建立科学的经济核算和管理体系，完善自然资源评估和生态审计制度，对地方政府和企业利用资源行为进行分析和规范，强化约束管理。
――加强科技管理体制改革，提高长江上游生态保护与经济建设的科技含量，以技术进步推动生态建设。一是科技体制改革要有利于科研与企业生产的结合、科研与生态保护的结合；二是配合西部开发、旅游、生态农业、第三产业、农村城市化，建立新的管理机制。
――进一步加强环境管理体制改革，加强环境保护和自然资源利用的法制建设，构造新的长江上游环境保护和资源利用的管理约束机制。一是配合行政和经济体制的改革，把由于部门分割管理造成的分散的环境监督管理权集中起来，强化环境保护部门的行政管理权、监督权；二是通过体制改革，将分散在交通、土地、建委、林业、农业、水利等部门的环境监督管理权统一集中到环境行政和执法部门，并强化环保部门依法行政的能力；三是加强长江上游自然资源保护和生态资源利用的法制建设。对长江上游生态建设的各方面应做出详尽的法律规定，应多层次、多方面地构建长江上游地区环保法律体系，强制性地调解人与自然的关系，规范资源利用行为。
――建立新型投融资体制和经营管理体制。一是要加快资本市场建设，发展和建设市场主体，配合金融体制和金融管理的改革，制定出新的金融、投资政策，引导和培育多元化的长江上游生态建设投资主体。对于银行，非银行金融机构、财政企业、海内外等投资者，若投资于长江上游的生态经济建设、生态产业开发、生态工程建设等，只要遵守国家法律，就应保护其利益。二是要多渠道解决长江上游生态资金，比如：提高原燃料和以木材为原料加工产业的税收；发行长江上游生态彩票；发行生态建设债券；建立长江上游生态基金；组建长江上游生态建设或环境建设银行等。三是国家应在加大生态建设财政投入的同时，增加对长江上游的信贷投入，国有专业银行应配合退耕还林（草）生态工程建设，实施并加大对西部生态农业、生态旅游、特色经济、经济林、苗圃等项目的信贷投入。
――将长江上游生态建设和科技进步的情况纳入地方政府和干部政绩的考核管理体系，并进行目标量化管理。
（来源： 光明日报）
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