产业政策常变 企业发展无序 农民施肥过量

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    农民施肥过多导致农村面源污染加剧、化肥生产成本和环境代价增加，而这一切与国家的化肥产业政策有很大关系——中国农业大学资源与环境学院化肥产业发展战略研究小组在张福锁教授和马文奇教授的组织下做了大量研究，记者就此采访了张福锁、马文奇及博士生张卫峰等人。 

    专家细数政策弊端 

    投资以国有为主

    新中国成立后，国家将发展化肥工业列于化工发展的首位，整个化肥产业完全由国家支持建成。至上世纪80年代后期，国家在化肥工业投资约1600亿元，占同期国家化学工业投资的50%以上。目前，85%以上的化肥工业资产属于国有。

    投资政策存在的问题在于：第一，产业投资区域分散，导致原料产地、生产企业与消费市场错位，国内化肥相关物资年铁路运量占总货运量的11%；第二，国有资产不仅盈利能力差，而且流失严重。

    化肥市场监管

    1952年～1982年，我国免费或者以绝对低价供应化肥，价格由国家统一制定；十一届三中全会以后（1983年）国内化肥价格开始实施双轨制，分为计划内和计划外——计划内由国家定价，计划外由市场调节；1998年以后，实施政府指导价；从2004年开始，实施最高限价和综合差率管理。

    这些管理政策及其变动引发了不少问题，主要表现在：市场管理部门不明确，越来越多的部门参与市场管理，但重复检查、多头无序管理、执法不严、地方保护等问题越来越突出；第二，市场限价措施对价格的限制过于刚性，不能充分发挥市场调控的机能，导致生产企业积极性差、市场价格波动异常，管理难度不断加大；第三，长期以来未设市场准入门槛，也缺乏科学的市场监管措施，导致经营主体过多、过杂，给投机钻营、假冒伪劣的滋生提供了土壤。总体来说，流通渠道受到国家的严密控制，但由于政策波动性大、价格管理及贸易调控能力差、对经营者资质审核不严等，我国化肥流通渠道层次过多，经营主体良莠不齐，市场管理越来越难。

    税收政策

    从近几年的资料来看，税收政策问题也不少。首先，鼓励资源出口导致国内资源流失，限制产品国际流通导致国内淡旺季供应调节能力减退以及国际竞争力降低；第二，未建立公平调控机制，在对待国产、进口产品及大型企业和小型企业的产品上不统一，无形中造成了不公平的环境；第三，政策变动大、缺乏有效的前瞻性，政策往往在问题最突出的时候出台，未能达到预防效果；第四，出口退税政策提高了国产化肥的出口能力，但在退税政策具体执行过程中问题不少。

    生产补贴

    在实行统一销售价和双轨制价格的时候，国家对亏损企业（包括生产和进口）实行财政补贴，这就是历史上的差价补贴。而2004年国家对所有磷酸二铵的生产和进口给予补贴，仅仅为了提高供应量。

    化肥生产方面的补贴存在不少问题：其一是财政压力过大，每年针对化肥的各项补贴总额达百亿元之多；其二，补贴操作过程难以达到预期目标，企业间差异很大，补贴发放难度也较大，许多企业并不能真正享受到补贴政策的好处。

    铁路运输

    化肥铁路运输长期享受国家号外运价的优惠，政府还要求铁路部门优先安排车皮。

    但是，在车皮紧张的时候，化肥生产厂家很难要到车皮，化肥企业也并不认为国家在运输上给予了支持，运输优惠在某种程度上反而加剧了运输难的问题。

    原料优惠价格

    对化肥生产用煤和天然气实行计划内和计划外两种供应价格，计划内供应数量受配额限制；国家曾多次明确化肥生产用油价格；中小化肥生产企业享受优惠用电，并且电价不随市场价格波动。

    不过，原料价格优惠的落实难度随着能源紧张已经越来越大，低价供应的政策已经名存实亡；受配额限制，供应没有保障，气头氮肥企业正面临着严重挑战；原料优惠政策本身也有鼓励落后、打击先进企业积极性的负面影响。 

    总体效果喜忧参半 

    张福锁等人认为，政策的积极作用首先体现在保证农业发展和粮食供应方面。有研究证明，化肥对我国粮食单产增长的贡献率高达55％～57%，对提高总产的贡献率约30％～31%。美国科学家Smil证明，化肥提供了人类消费蛋白质的40％。目前，我国化肥对农业生产中氮投入的贡献超过75%；第二，在政策大力支持下发展起来的庞大的化肥产业对减少我国化肥外汇支出、减轻国际贸易制约起到了一定作用。同时，由于国家持续支持化肥产业，国内化肥供应快速增长，化肥纯养分价格有较大幅度的降低，对减轻农民负担也起到了积极作用。

    但他们也不否认这些政策带来的消极作用。比如，以产定销、以产定需导致化肥投入过多，化肥品种不能满足农业要求。大范围的调查数据显示，有1/3农户施肥过量，而且主要集中在农业发达的东部地区，这已经造成了严重的水质污染和生态环境退化；另一方面，我国鼓励发展高浓度的尿素和磷复肥，目前尿素已经占氮肥产量的60%以上，磷复肥占磷肥的比重已经超过50%，而尿素并非适合我国各地的最理想的氮肥产品，相比之下欧洲等发达国家正在降低尿素的消费量，提高硝酸铵、硝酸铵钙等产品的用量。

    生产企业不健康地高速发展，也和化肥政策有关。我国化肥生产企业数量已经超过2000家，如果加上混配肥等小型企业，总数可能超过3000家甚至更多。每年生产企业亏损面超过20%，企业平均利润率低于5%，再加上进入和退出壁垒较高，已经形成了过度竞争的局面。但是，化肥产业在国家政策的有力支持下仍在高速发展，从2003年至2005年，我国化肥产量增长率均超过10%，每年增加500万吨以上产量，相当于印度化肥消费量的1/3，而我国耕地面积还略低于印度。总体来说，企业有无竞争力完全由政策决定，无法发挥主动性。

    另外，经营者门槛过低、经营层次多、价格机制不明、假冒伪劣层出不穷等问题也和政策有一定关系。 

    政策调整迫在眉睫 

    历史上化肥产业政策调整所针对的直接目标也发生了几次变化，从支持农业发展到支持化肥产业发展再到支持农业发展，当前的目标进一步扩大到提高农业收入和促进农村发展。张福锁等人认为，现阶段应该同时兼顾农业需求和能源、资源及环境，要有所为有所不为。化肥产业应在保障国家粮食安全的前提下，大幅度提高生产中的利用效率，节约资源和能源，减少化肥过量使用造成的环境问题。

    具体方针上，以鼓励农户合理施肥为核心，坚决避免鼓励过量施肥；以创造公平竞争的环境为主导，避免片面追求稳定的产量和供应量，要提高产品质量和服务水平，运用法律手段维护市场秩序，保障消费者利益；国内供应适度即可，100%的自给率不仅没有更多的好处，反而会带来产业的过度竞争，更何况，我国的资源和环境不允许我国发展成为化肥出口国；要鼓励资源保护和节约，打击浪费；要有长效机制，摈弃短期行为。

    制定科学的管理办法，应该考虑价格波动的原因可能是时间和区域供需不平衡，而非总量不足；政策不能仅由宏观经济、商业部门制定，需要工业、农业、资源、环境多方面人士的共同参与。